【案件报告13】在征收过程中，补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地

【报告提要】

有征收必有补偿，无补偿则无征收。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。

案件名称：山西省安业集团有限公司与山西省太原市人民政府行政命令申诉行政判决书

案号：（2016）最高法行再80号

二审案号：（2015）晋行终字第50号

裁判日期：2016年7月28日

文书来源：人民法院公报2017年第1期

关键词： 国有土地-公共利益-征收补偿

【二审背景】

山西省安业集团有限公司（以下简称安业公司）于2004年4月和2005年10月先后办理了双塔西街162号的《国有土地使用证》，并于2006年3月1日办理了《房屋产权证》。山西省太原市人民政府（以下简称太原市政府）为实施解放南路长治路改造道路建设，于2014年4月4日发布并政收告〔2014〕018号《太原市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南，中心街以北部分国有土地使用权的通告》（以下简称《通告》），并公示于2014年4月10日《太原日报》、山西省太原市国土资源局网站收地专栏。该《通告》告知各有关单位和住户，市政府决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权。涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到太原市国土资源局办理土地使用权注销手续；逾期不交回的，将予以注销。《通告》载明所涉安业公司两幅土地的面积分别为7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。同年5月7日太原市政府又告知《通告》暂缓执行。

安业公司于2014年4月18日向山西省人民政府提出行政复议申请，省政府于2014年6月18日作出行政复议决定书，维持了太原市人民政府的《通告》，安业公司遂诉至太原市中级人民法院。嗣后因不服太原市中级人民法院的判决向山西省高级人民法院上诉。

太原市中级人民法院和山西省高院经审理均认为：《通告》收回国有土地使用权是为实现城市规划而实施太原市解放南路长治路道路建设改造工程，是基于公共利益需要使用土地。该《通告》发布前有关用地办理了规划手续，并报请太原市人民政府批复同意，符合法律规定，程序合法。依法收回的国有土地，可直接办理注销登记。《通告》中有关土地使用权注销事项的内容并不违反法律规定。本案中，安业公司所涉两宗土地系依法取得国有土地使用权，为公益事业需要被收回应获得补偿。《通告》中明确：收回上述国有土地使用权涉及的拆迁补偿事宜按照有关规定依法进行。4月10日公示《通告》，5月7日即告知暂缓执行，未如期开展补偿工作并不能说明《通告》征收决定违法，安业公司认为太原市人民政府在通告收回土地前必须落实补偿的主张不能成立。综上，《通告》适用法律法规正确且符合法定程序。安业公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据。

安业公司不服山西省高院二审判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院经听证审查后，于2016年5月24日作出（2015）行监字第2102号行政裁定,决定提审本案。

【再审裁判要旨】

最高院再审认为：有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。征收机关依法办理相关提存等手续并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等内容的，被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。

本案中，因实施道路建设改造工程的需要，太原市政府与相关职能部门可以依法收回国有土地使用权，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。在本案中，太原市政府收回安业公司拥有使用权的749.5平方米土地时，既未听取安业公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，尤其是至今尚未对安业公司进行任何补偿，不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条以及《征补条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神，依法应予以撤销。但考虑到相关道路建设改造工程确属公共利益需要，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，对太原市政府以《通告》形式收回安业公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为应确认违法。今后如因道路建设改造实际使用安业公司相应土地，安业公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿；安业公司也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，安业公司有权拒绝交出土地。

【简评】

在实践中，妥善解决好征收补偿问题，无论是对国家建设的顺利进行和社会公共利益的顺利实现，还是对农村集体经济组织和农村村民土地权益的保护都有十分重要的意义。遵循法定的程序和步骤并依法及时解决补偿问题，遵循公平原则，才能有利于促进社会和谐稳定。