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新形势下工程总承包的法制环境

作者:陈鑫范时间:2019-09-19 09:27:33

工程总承包模式在我国的发展浪潮也顺势带动了相关法律规范的出台与完善,当下我国《建筑法》《合同法》作为上位法对工程总承包模式和合同签订形式分别作应的规定,为我国工程总承包实践提供了最基础的法律依据但是,由于这两部法律关于工程总承包的规定过于抽象和原则,导致在实践中无法适用为了顺应工程总承包的发展趋势,规制工程总承包各方主体的行为,指导工程总承包实践,国务院及其下属部委不得不制定大量的行政法规和部门规章。

一、工程总承包的法律规范化进程

总的来看,我国工程总承包模式的法律规范化进程可概括地划分为如下四个阶段。

阶段一:工程总承包模式的启蒙

1984年,工程总承包首次被纳入国务院颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》,其中规定:“工程承包公司接受建设项目主管部门(或建设单位)的委托,或投标中标,对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包,或部分承包。”化工行业最先开始采用这一模式,并积累了相关经验。

阶段二:工程总承包资质的确立和取消

1992年,原建设部颁布的《工程总承包企业资质管理暂行规定(试行)》(建施字第189号)首次将工程总承包企业资质单独作为一种建筑业企业资质加以确立,其中规定,工程总承包企业是指对工程从立项到交付使用全过程承包的企业,不包括以设计院为主体的设计工程公司。同时颁发《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》(建设字第805号),规定了设计单位经有关勘察设计管理部门审查批准并取得工程总承包资格证书后可承担批准范围内的工程总承包任务。

2002年,《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发[2002]24号)又取消了工程总承包资格核准的行政审批。

阶段三:工程总承包能力的培育

2003年,原建设部颁布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)对工程总承包的主要方式作出了明确规定,主要包括:设计采购施工(EPC)/交钥匙总承包,即工程总承包企业按照合同约定,承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作,并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。设计—施工总承包(D-B),即工程总承包企业按照合同约定,承担工程项目设计和施工,并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。根据工程项目的不同规模、类型和业主要求,工程总承包还可采用设计—采购总承包(E-P)、采购—施工总承包P-C等方式。同时该指导意见还鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业开展工程总承包业务。

200411月,原建设部印发的《建设工程项目管理试行办法》(建市[2004] 200号)提出要促进建设工程项目管理健康发展,规范建设工程项目管理行为,开始将协助业主方与工程项目总承包企业签订合同并监督实施纳入工程项目管理业务的范围之中。

2005年,原建设部等六部委颁布的《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》(建质[2005] 119号)提出要进一步加快建筑业产业结构调整,以工艺为主导的专业工程、大型公共建筑和基础设施等建设项目,要大力推行工程总承包建设方式。

2006年,原铁道部印发《铁路建设项目工程总承包办法》,其中第4条规定,建设项目可以整体实行工程总承包,也可以对其中相对完整独立的综合工程区段、专业或单项工程实行工程总承包。

20075月,原铁道部印发《关于加强铁路隧道工程安全工作的若干意见》,规定大力推行隧道专业工程总承包。

阶段四:工程总承包模式的广泛推广

2014年以来,住建部先后批准浙江、吉林、福建、湖南、广西、四川、上海、重庆、陕西等省份开展工程总承包试点,进一步推进了工程总承包模式在我国的发展。

20158月,交通运输部印发的《公路工程设计施工总承包管理办法》第3条规定,国家鼓励具备条件的公路工程实行总承包。

20165月,住建部颁布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016] 93号)进一步提出了工程总承包的二十条具体措施。其中特别强调了“政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”,积极鼓励建设单位优先采用工程总承包建设模式。同时规定设计单位作为工程总承包商无需安全生产许可证,并对工程总承包项目经理的资质要求、工程总承包分包问题、工程总承包中的部分操作程序等都进行了明确。

20172月,国务院办公厅下发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017] 19号)再次提出了要“加快推行工程总承包”,并作为建筑业改革发展的重点之一。同时具体界定了工程总承包模式的适用范围,并要求严格落实总承包负总责的原则,为工程质量安全的提高、进度的有效控制、成本的降低提供基本的保障。20174月,住建部印发关于《建筑业发展“十三五”规划》,强调要“培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业”。2017年《建设项目工程总承包费用项目组成》(征求意见稿)和《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(征求意见稿)公布,向全社会征求意见。

20181月,《建设项目工程总承包管理规范》(GB/T 50358—2017)的正式实施标志着工程总承包模式有了全国统一的管理规范,对规范工程总承包企业职能部门设置、管理能力提升、管理过程控制等起到了积极的作用。

2019年5月10日,国家发改委和住建部联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(征求意见稿),向全社会征求意见。将原来的由住建部单独制定《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》,改为由发改委和住建部联合制定。

二、工程总承包规范化的现实意义

文所述,工程总承包模式的域外运用已逐步成熟,而当下我国随着一系列相关法律规范的陆续出台,对于工程总承包模式也呈现出紧推之势,可以看出,工程总承包在建筑业中的发展已然是不可逆的趋势,其模式本身相较于传统施工总承包模式呈现出的诸多优势对提高工程项目的管理水平和投资效率具有特殊的意义,主要包括了以下几个方面:

1.减轻建设单位管理负担。工程总承包最直接的优势便在于建设单位管理责任的转移,由工程总承包单位承担工程项目的所有责任以及大部分的管理职责,在减少了建设单位多头管理负担的同时,也将建设单位的角色定位为宏观指引,仅对工程项目进行整体原则上的把控。

2.缩短工程周期,提升工程效率。总承包单位对工程项目全面负责,通过对设计、采购、施工等环节的集成化管理,使得各环节之间的工作能得到深度交融,在各环节相互之间的合理衔接下保障了工程项目的连贯性。这样一来,工程项目的各阶段的工作将得到有效掌控,进而可对工程进度目标实现有效控制,避免工程周期的延长。同时,工程总承包单位在资源整合的基础上实现有效配置,也进一步提升了工程效率。

3.简化合同关系,明晰双方权责。如前所示,传统模式下,建设单位需与设计、施工等不同承包方签订合同,多重合同关系组成的工程项目也导致了责任主体不明晰。而在工程总承包模式下,建设单位仅需与工程总承包单位订立一份合同,合同关系得以简化,明确了双方的权利义务,工程项目组织协调工作由建设单位转由工程总承包单位负责,便于工程管理,也避免了工程出现问题时的责任推诿。

4.优化工程设计,降低工程造价。在工程总承包合同固定总价的价款形式下,工程总承包单位必须通过优化设计降低造价,以获取更多的工程利益。这便促使了工程总承包单位在建设过程中更加注重工程管理,改进工程技术,在设计环节充分考虑施工的可行性,减少不必要的消耗与浪费。

作为一项与国际接轨的新型承包模式,其健康发展还需全社会为工程总承包的推广营造良好的制度环境,树立正确的工程总承包模式理念与意识。但目前配套法规文件的缺乏、可操作性不强,已有规范效力层级低、实际推进力度不足等问题,也使我国工程总承包实践面临了诸多现实困境。